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咸阳市资产收益扶贫调研报告
发布时间:2018-07-09 15:58:27   浏览次数:181 次   来源:市财政局

资产收益扶贫指的是在不改变用途的情况下,财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成资产,具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户,尤其是丧失劳动能力的贫困户。近期,按照省财政厅关于开展资产收益扶贫调研的通知要求,我市高度重视、精心安排,及时抽调人员组成调研组,针对财政支持资产收益主要模式、存在问题等方面,选择了部分市县进行专题调研,通过召开座谈会、实地查看,走访企业农户等形式,掌握了情况、摸清了底子,在此基础上形成了调研报告。现刊文以供学习交流。

一、我市资产收益扶贫的基本情况

今年以来,我市认真贯彻落实党的十九大、中央农村工作会议和中央1号文件精神,坚持以习近平总书记扶贫开发重要战略思想为指引,积极实施乡村振兴战略,以增加贫困收入为核心,以深化改革为动力,围绕“农业提质增效、农民增收、农村繁荣”三大目标,积极探索建立资产收益扶贫新模式,结合现代基本经济制度和农村经营制度,将有条件的贫困村和贫困户纳入资产收益扶贫实施范围,通过将财政资金形成的资产和股权折股量化给贫困村和贫困户的方式,使建档立卡贫困户享有财产收益权,拓宽持续稳定的增收渠道,为全面完成脱贫攻坚任务,确保贫困户同步进入小康探索新的路径。

(一)资产收益扶贫工作开展情况

2017年全市累计投入财政产业扶贫资金1.9亿元,扶持4.19万户14.34万贫困群众发展产业,探索出了袁家村模式、武功电商模式、三原县“三变改革185”模式、彬县融诚“三变双五”模式等一批产业扶贫新模式,并在全省倡导推广。2018年市级财政安排扶贫专项资金1.05亿元,以产业培育发展为重点,着力探索资产收益扶贫模式,同时安排一定数额的产业脱贫引导资金,选择一批经营状况良好、财务管理健全的农业企业、农民专业合作社、家庭农场等新型经营主体带领贫困户发展产业。从调研情况看,各县市紧紧围绕农村集体产权制度改革,强力推进“资源变资产、资金变股金、村民变股东”不断探索扶贫创新新模式。涌现出一批示范效果好、带动能力强的先进典型模式。如三原县鲁桥镇“185”模式,积极实施农产品种植、加工、市场流通等资产收益扶贫项目,延伸扶贫产业收益链条,让贫困户更多分享扶贫全产业链和价值链增值收益。礼泉县袁家村探索“现代农业园区+合作社+贫困户”模式,推进“资源变资产、资金变股金、村民变股东”。永寿县探索“支部+合作社+公司+农户”的发展模式。泾阳县探索“龙头企业+合作社+贫困户”产业扶贫模式。旬邑探索“三变+特色产业+乡村旅游”等模式,把经营主体、农户、村集体联合起来,实现利益共享、风险共多担。

(二)主要做法和成效

——三原县鲁桥镇“185”模式

“1”即依托一个合作社:鲁桥瑞洁食用菌专业合作社。“8即设置8种股权形式。设立村集体股、劳务股、管理股、技术股、资金股、设施股、土地股、合作社股8种股份,使215户538名贫困户、200多名劳务农民、40多名经营管理和科技人员以参股形式进行合作,全方位带动产业发展和脱贫增收。“5”即5种扶贫模式:一是“产业工厂”扶贫模式。合作社利用政府投入的贫困户产业扶持资金215万元建设食用菌种植大棚215座,并将大棚托管给合作社管理经营,大棚年保底收益不低于50万元,政府分6年将保底收益分配给215户贫困户。二是贷款入社分红模式。协调农信社为具备贷款条件的贫困户每户发放小额扶贫贷款5万元并注入合作社,合作社每年向每户保底分红3500元,3年后由合作社淸还本金利息。三是认领大棚种植模式。贫困户在合作社进行学习培训掌握食用菌种植技能后,在基地认领大棚种植食用菌并与合作社签订合同,合作社保底价格回收,贫困户不承担任何风险。四是“家庭工场”模式。对不能外出劳动的贫困户,合作社为其两身打造家庭种植场,利用贫困户闲置房屋、庭院发展食用菌种植,合作社提供全程培训指导、技术服务,并为其垫付前期各类投入费用,产品由合作社按订单价回收,使贫困户足不出户就可以发展致富。五是“产业工人模式”。合作社提供就业岗位,政府统一组织有劳动能力的贫困户在合作社进行培训,签订劳动用工合同,在合作社实现务工,贫困户变身“产业工人”。

通过采取“合作社+种植农场+贫困户”的运作模式,带领贫困户发展食用菌产业脱贫致富,贫困户、残疾人入股300余户,带资入股分红的295户,安置就业50人。

——新兴镇星火养羊专业合作社以“三变”促增收模式

新兴镇探索创新,勇于实践,积极探索“三变”+精准扶贫的有效模式和实现路径,抢抓“三变”改革试点机遇,动员贫困户及周边群众以土地、资金、劳动力等入股,实行保底分红,提出了六种富民增收模式,即土地打包入股分红模式、生物制肥入股分红模式、光伏辐射带动配股模式、产业扶持资金整体入股模式、合作社员保底分红模式、贫困劳动力就业增长模式,带动贫困群众增收致富。先后依托星火养羊专业合作社、三原红美人种养殖专业合作社、新兴宏民果袋厂等3家新型经营主体,整合产业扶持资金,动员贫困户以土地、资金、劳务等形式入股合作经营,取得了明显成效。主要做法一是土地打包入股分红模式。合作社在于农户签订土地流转协议的基础上,与里寨、塔凹、红旗等村签订土地打包入股协议,其中里寨村占地202亩,红旗村占地45亩,塔凹村占地7亩,按照1000元/亩/年的标准进行保底分红,从第六年开始依据合作社的经营状况进行盈利分红。合作期为20年,合作社正常生产经营期间不能自行随意退股,合同期满后,经双方协商,可继续签订入股分红协议。二是生物制肥入股分红模式。将48户贫困户的产业扶持资金22万元入股到生物科技有限公司,按照每年10—12%的固定收益进行保底分红,合作期3年,三年合同期满后,由农户决定是否继续入股赚取收益,如继续合作,进行资产评估,按实际投入资金划分股份,收益分红依据经营状况而定,重新签订入股分红合同;如不愿意继续合作,退回农户原始股金,合作结束。三是光伏辐射带动配股模式。投资1545万元建设2.3兆瓦光伏发电站。合作社为周边3个村72户贫困户分配光伏项目股份720股(每户10股),每股每年保底分红200元。四是产业扶持资金整体入股模式。新兴镇将全镇100户贫困户的产业扶持资金50万元整体投入星火养羊专业合作社,入股参与生产经营,每年按照投入资金的10%、11%、12%进行分红,三年后依据实际收入状况进行分红,是否继续持股采取群众自愿,退股的返还入股本金。五是合作社员保底分红模式。双方建立合作关系,农户定期参加合作社培训,按照统一标准要求饲养管理,鲜羊奶按要求进站回收,合作社为其提供保底分红收益,每公斤鲜羊奶在保证市场价格基础上增加0.3元,贫困户成为合作社员后,每公斤羊奶在此基础上再增加0.2元。

——长武县因地制宜发展光伏扶贫模式。

长武县结合脱贫攻坚实践,因地制宜、精准发力,引入光伏农业理念,将光伏产业发展与种养殖业、农村城镇化、乡村旅游、贫困户就业等产业融合互补,探索出了光伏扶贫增收多条途径,立足于光伏产业投入少、见效快、可持续等优点。充分利用各类建筑屋顶、闲置废弃场地、设施农业棚顶等可利用空间,积极发展光伏扶贫产业。并根据全县脱贫攻坚的时序节点和不同阶段的形势任务,灵活调整光伏扶贫利益分配机制,呈现出“村村建设光伏电站,户户分享阳光财富”的可喜局面。

主要做法:一是实行金融扶贫贴息贷款政策。为特困户每户安装3千瓦光伏系统需要投资3万元,其中省级财政补助和光伏专项资金为每户投入1.3万元,企业让利7000元,贫困户自筹1万元,对该部分贫困户无法筹集的资金,长武县实行无抵押无担保金融扶贫贴息贷款,向贫困户提供5万元以下、3年以内免担保扶贫贷款,从而解决了2015年光伏试点建设中贫困户的筹资难问题。二是财政扶贫资金直接投建。2015年以来,长武县共投入财政扶贫资金6800万元,主要用于幸福院屋顶分布式光伏发电系统安装和贫困村村级光伏电站建设。三是贫困户产业直补资金入股。针对部分地域偏远、发展种养产业效益不明显的镇村,长武县鼓励用贫困户产业直补资金入股建设光伏电站,长期受益。枣园镇利用西河村废旧荒地15亩,引进专业光伏企业,为全镇128户贫困户按每户3千瓦,与全镇居住在8个幸福院的88户特困户157名特困群众的光伏扶贫项目整合,贫困户以每户5000元的产业到户直补资金入股,建成了容量600千瓦的地面光伏扶贫电站。幸福院特困户按人分红,一般贫困户按户分红。建设企业连续5年向贫困户每年每户保底分红1400元,每年返还贫困户股金1000元。四是企业全资投建。2017年为弥补贫困村村集体经济薄弱的短板,长武县政府以支持企业建设光伏农场为条件,面向社会公开招引光伏企业到长武投资,通过一系列竞争性谈判,确定了陕西云创能源有限公司等三家企业全额投资建设贫困村光伏农场项目,共建成贫困村光伏农场42处5220千瓦。经专业机构验收评估后,镇村全部回购或入股,带动贫困村增收。五是吸纳社会扶贫资金注入。利用中国彩虹集团扶贫合力团项目、苏陕合作、中国银行定点帮扶等资金优势,助力光伏扶贫项目5个,投资700万元,实现了借鸡生蛋、借梯登楼。

三、我市资产收益扶贫面临困难和问题

虽然我们做了一些工作,也取得了一定的成绩,但与省市的要求相比,与广大人民群众的期盼相比,还存在着一些困难和不足。经过多年坚持不懈的努力,全县产业化建设取得了一些进步,部分产业有了一定的规模,但随着市场经济体制的逐步建立和完善,制约产业发展因素逐渐显现,主要表现在:

(一)财政资金折股量化难题。实施财政支持资产收益扶贫,必须坚持以财政资金为杠杆,撬动村集体资金、个人资金、社会资金、金融资本参与农村发展。但在财政扶贫和涉农资金折股量化上,由于缺乏对市场收益的准确预判,对产业经营成本的准确把握,对产业风险的准确评估,股权比重不易确定。财政扶贫和涉农资金股权比重过高,会造成其它资本的经营风险;财政扶贫和涉农资金股权比重过低,会造成国有资产流失。

(二)资产收益量化到户难题。因年度财政扶贫和涉农资金投入有限,当年难以让贫困户普遍受惠。财政扶贫和涉农资金投入逐年累积,贫困户普遍受惠还有溢出后,资产收益如何处理。目前都缺乏切实可行的操作规程。稍有不慎,很容易造成新的社会矛盾,影响社会稳定。

(三)资产收益均衡分配难题。财政扶贫和涉农资金投入必须考虑收益回报,不可能平均分配、地域一致。越是竞争优势明显、收益回报丰厚的地域和项目,越易获得财政扶贫和涉农资金投入;越是竞争优势缺乏、收益回报低下的项目,越难以获得财政扶贫和涉农资金支持。

(四)产业发展规模化程度不高。受传统种养业习惯影响,镇村在引导贫困户选择脱贫产业时,侧重于短平快产业,规模化、中长期化产业较少,导致缺乏长期有效的增收途径,持续增收能力较弱。

(五)贫困户自主发展能力严重不足,依赖思想和观望心态严重。贫困人口生产生活条件差,基础设施落后,劳动力素质较低,产业规模小且分散,管理水平较为粗放,抵御自然灾害能力不强,自主发展产业难度很大。部分贫困户“等、靠、要”思想普遍,严重依赖政府,对产业扶贫持观望心态。

四、几点建议

(一)要坚持顶层设计。组织专家深入农村实地调查研究,了解掌握过硬的第一手情况,建议省级层面研究制定《财政支持资产收益扶贫制度实施办法》等有关制度,为基层开展财政支持资产收益扶贫工作提供指导性政策,规范基层财政支持资产收益扶贫工作行为,减少社会矛盾隐患。

(二)要注重社会公平。要坚持政府主导、严格把控,确保资金落实到户,确保分红公平。要从省级层面建立完善资金投入的流程,构建入股方式、入股程序、股权管理、股金退出、风险防控等机制,保障资金安全。坚持把资金投入到符合国家产业政策的产业园区、乡村旅游、特色农业等成长性好的产业平台上,确保实现生态价值、经济价值、社会价值、旅游价值最大化。

(三)要把握资金流向。要制定有效办法,防止财政支持资产收益扶贫资金脱离扶贫范畴,脱离发展不够的农村地区,脱离弱质弱势产业,流向优势高效产业,经济发达地区,造成新的资金贫瘠地带。在财政支持资产收益扶贫资金投入对象的选择上,要明确规定经营区域、经营产业,突出辐射带动农村、农民、农业的半公益属性。

(四)创新扶贫方式,提升扶贫成效。一要创新发展模式,推动产业扶贫。采取“龙头企业+基地+贫困户”方式,推动“三金链接”模式,贫困户通过土地流转收租金,资源(资金)入股分股金(红),就近务工挣薪金。同时,还可采取“合作社+基地+贫困户”、“产业园区+贫困户”、“产业大户+贫困户”等“新型经营主体带动”模式,把贫困户联接在产业链上实现稳定脱贫。二要长短产业相结合。每个贫困村、每户贫困户都要确定1—2个长短产业。短效产业能保证贫困户在短期内增加收入,增强其脱贫信心;长效产业是贫困户实现稳定增收,不返贫的保障。在产业发展中,要发挥优势和特色,大力发展无公害、绿色、有机、名优农产品,增强抵御市场风险的能力;要一、二、三产相融合,延长产业链,放大产业辐射带动作用;要以企业为龙头,走市场化、品牌化发展之路。三要因地、因人、因事采取务实管用的方式加强贫困人口的技能培训,增强其自我发展能力。要做好耐心细致的教育工作,使部分因懒致贫贫困户克服“等、靠、要”思想,以自食其力实现脱贫。四要创新脱贫路径,拓宽贫困人口增收渠道。在搞好产业扶贫的同时,积极推行乡村旅游扶贫、电商扶贫、社区工厂扶贫、创业就业扶贫等,实现贫困户多元化增收。

(五)注重典型带动,发挥示范作用。深入挖掘总结脱贫攻坚中的好模式、好典型,加大宣传力度,加大复制推广力度,让广大贫困群众围着产业转、跟着企业干,更好辐射和带动贫困地区发展。充分发挥先进典型的示范引领及辐射带动作用,鼓励和支持有条件的镇村在产业脱贫方面,大胆创新,先行示范,树立一批产业脱贫先进典型,予以积极推广。同时发挥党员带动作用,鼓励党员干部,致富能手与贫困户“一对一”结对帮扶,从思想上、观念上、技术上、信息上实现对口帮扶,进一步增强贫困群众脱贫致富的信心和决心。

(咸阳市财政局  姚鹏飞 供稿)

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