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我国增值税改革路径展望
发布时间:2018-06-11 17:31:51   浏览次数:78 次   来源:市财政局

党的十九大报告提出,深化税收制度改革,健全地方税体系。随着“营改增”的全面铺开,增值税已经成为名副其实的第一大税种。面临经济新常态下提出的供给侧结构性改革,紧密连接政府、企业、消费者的增值税必然要担负起促进供给侧改革、实现“三去一降一补”目标的重任。但针对“营改增”之后增值税制立法程度不高、税率档次过多、部分企业税负加重等问题,有必要进一步完善和优化增值税制,建立符合经济新常态的现代化增值税体系,加快建立现代财政制度。

一、增值税改革历程及意义

我国于1978年开始进行增值税试点工作,先在少数行业试行。1994年我国基本上确立增值税与营业税并存的流转税格局。国务院转发《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》指出,在部分生产性服务业领域推行增值税改革试点。2011年11月财政部、国家税务总局发布《营业税改增值税试点方案》。2012年1月1日,上海市开始试点进行“营改增”税收制度改革,标志着中国新一轮税制改革的开始。2012年9-12月,“营改增”试点范围由上海分批扩大至全国8个省份。2013年4月国务院常务会议决定进一步扩大交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点区域,2013年8月1日起在全国推开,适当扩大部分现代服务业的范围;2014年1月1日起,将铁路运输和邮政服务业纳入营业税改征增值税试点,至此交通运输业已全部纳入“营改增”范围。2014年6月1日起,将电信业纳入“营改增”试点范围,并积极研究进一步扩大增值税范围的方案。此阶段我国已将交通运输业、部分现代服务业、电信业、邮政业等行业全部进行了“营改增”税制改革,“营改增”试点的行业范围得到逐步扩大。2016年3月23日,财政部、国家税务总局发布《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》,规定从2016年5月1日起,将“营改增”后试点范围扩大至生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等行业并将所有企业不动产包含增值税纳入抵扣范围,确保所有行业税负只减不增。至此我国“营改增”已进入到全面完成阶段。

财政制度的重要组成部分是税收制度,它是财政作用发挥、财政体制运行的基础与重要保障。税制改革是财政体制改革的先导,现代财政制度是在完善的税收制度与科学的税收运行机制的基础上构建的。1994年的税制改革,主要功能是建立分税制财政体制,与之同时又面临第三产业的严重滞后发展,所以当时并未实行全面彻底的增值税而是保持了营业税和增值税两税并存的格局。随着第三产业的迅速发展和全球经济一体化,两税并存造成的的税收超额负担过重征缴机制不畅、资源配置功能弱化等缺陷逐步凸显。从扩大增值税抵扣范围试点起步,到部分地区和行业营改增”试点,再到试点地区与行业的扩大,直至全面实施“营改增”,都遵循着一条降低税负负担畅通征缴机制、公平简化、统一税制、优化结构的改革路径。按照“理论探索、区域试点、行业扩围、全国铺开”的改革方式,增值税制度及其运行机制所彰显出的优越性在改革推进中逐渐而全面地释放。“营改增”的全面实施,在完善税收制度、规范税收运行机制及构建现代财政制度方面迈出了坚实的一步,理顺了商品税制体系,为倒逼

财税体制的改革与完善奠定了良好的基础。

(一)消除重复征税减轻企业税负。现代市场经济条件下,企业的经营行为纷繁复杂,营业税造成的效率损失使得对生产性投入与中间性产品的多重征税问题愈发凸显,而且其区别不同行业实行差别化税率与增值税税收管辖权交叉等问题导致税制复杂化,使流转税易于征管的优势丧失,因此,“营改增”改革成为现实需要。从短期来看,“营改增”后,消除了两税并行导致的税收管辖权的交叉与矛盾,而且税基由营业额转变为增值额,增值税内在的抵扣机制使得重复征税问题得以解决,企业整体税负将得以削减。从长期来看,遵循最优税收的分析思路并结合实际情况进行分析,随着营业税改征增值税的逐步推进,课税行业与领域的逐步扩大,税收中立性实现方式中的普遍原则得以凸显,即“对商品和劳务价值增值额普遍征税,也就是对所有经济活动按统一税率普遍征税”。在政府因履行公共职能需要募集一定数量的财政收入前提下,税源基础得以拓宽,而相应的统一税率得以降低。在不改变税收收入效应的前提下,其有效地减少了税收替代效应的影响,即征税引起商品相对价格的改变使消费者以免税或低税商品替代高税商品,使得税收的超额负担得到有效降低,社会整体福利得到有力提升。

(二)促进产业结构优化升级。专业化分工和合理的产业结构是经济发展的动力和源泉,但随着社会经济的不断进步,原有的分工模式和产业结构已经不能满足经济社会的发展。并且按照配第一克拉克定律和库兹涅茨理论,随着人均GDP的提高,产业演进途径是生产和劳动由第一产业向第二产业和第三产业的转移。增值税和营业税并存引起的重复征税是我国目前产业分工专业化程度不高、产业结构不合理的重要原因。在两税并存的情况下原有缴纳增值税的生产性企业为了避免多缴一道营业税,会把为本企业提供生产性服务的上游产业设在企业内部。分工越细、专业化程度越高,税负就会越重,税负的加重反过来又会制约专业化分工,成为产业分工的阻力。“营改增”则能够解决重复征税问题,企业不论是将提供服务的上游产业内设还是外包,都可以进行进项抵扣,降低税负。同时原有生产性企业通过服务外包,可以将有限的资源投入到自身的主产业上,进一步提高自身产业结构升级。“营改增”还打通了二、三产业之间的抵扣链条,为服务业的发展注人了活力,使服务业内部的分工更加专业化。

(三)减轻对企业经营决策的扭曲。依据税收中立性实现方式中的效率原则并结合现实情况分析,在征收营业税的条件下,税负随着交易次数增加而增大,通过企业间的纵向联合可以减少交易次数,从而减轻税负。其对生产者在进行企业组织形态决策时产生了干扰,导致企业放弃横向的专业化分工而选择纵向全能组合。而在改征增值税后由于增值税的内在抵扣机制使得纳税人全部购进投入品的已纳税额可以抵扣,一个产品只要最终销售额相同税负就相同。这样有利于企业将下游企业特别是生产性服务业从主业中剥离出来。同样的产品不会因企业的组织形态不同、经历的交易次数不平等而税负不同。这使得企业在决定组织形态方面不受税收制度的影响,充分发挥税收中立性实现方式中的效率原则,减少了征税对经济个体行为的影响,客观上促进专业化分工协作的企业形式的发展。   

(四)提升企业的国际竟争力。营业税和增值税分征并存的局面对我国劳务服务的出口造成不利影响。在货物出口适用增值税的情况下,企业出口货物的时候对出口货物已承担或应承担的增值税等间接税实行退还或者免征,即对增值税出口货物实行零税率,这样出口货物就会以不含税价格进入国际市场,大大提高了货物在国际市场的竟争力。但征收营业税的劳务服务却不享受这种优惠政策,在其出口价格中就包含了在国内已经缴纳的营业税,自然在国际市场中就失去了价格优势和竞争力。因此,纵观世界各国,大多数国家都把劳务服务纳人到了增值税的征收范围,对货物和服务全面征收增值税,使货物和服务在国际市场上具有同等的竞争优势。“营改增”之后,服务业也纳入到出口退税的范围,服务业的国际竞争力也得到了提升,有利于第三产业的全面发展和进步。二、“营改增”后增值税存在的问题,3(一)增值税立法问题亟待解决。营改增之后,增值税成为我国名副其实的第一大税种,2015年国内增值税占全国税收收人的25%,而同年企业所得税和消费税分别古全国税收收入的21.7%和8.4%。增值税的征税范围也是最为广泛,涵盖了货物销售、提供应税劳务服务以及进出口等领域。但就是这么一种征收范围广泛、入库收入最多的税种却一直没有进行立法,其执法依据一直是法律地位较低的“暂行条例”,势必会影响到增值税执法的权威性和刚性。我国1979年引进增值税的时候,只在上海、襄樊、柳州等城市的机器机械等五类货物开展试点,增值税试点初期一直是摸着石头过河,所以采取“草案”、“暂行条例”的形式便于增值税税制的逐步完善。“暂行条例”缺乏法律应有的权威性和稳定性,在税收执法操作

中容易受到干扰而扭曲。为了解决增值税征收管理在实际中出现的问题,往往会在行政法规和规章制度之外颁布一些规范性文件,这既不符合税收法定主义原则,同时大大降低了税法的法律效力,对税务部门严格执法和征纳关系协调带来更大的挑战。且这些具有补充作用的规范性文件数量庞杂、透明度不高、变动频繁,使税收工作人员在执法中很难熟练掌握。2008年,生产型增值税到消费型增值税的成功转型、2016年营改增的全面铺开,我国的增值税逐步完成了与国际的接轨,由“暂行条例”向“法律”的升级成为现阶段完善增值税税制的有机组成部分,且势在必个行。

(二)进项抵扣问题对企业税负的影响增减不一。由于“营改增”对服务业企业税负的影响具有双重效应,部分试点企业税负“不减反增”并非反常现象。征收率的降低直接

带来小规模企业税负的减轻,但税率的增减却对一般纳税人税负的影响具有双重作用。直观上讲,税率的增减会导致税负的升降,但税负的最终升降则要取决于进项税额的抵扣程度,即当进项税额的抵扣效应超过了税率变动的增税效应时,企业才会真正实现减负的目的。但我国目前还不够完善的抵扣制度和抵扣范围,使得抵扣的减税效应大打折扣,从而导致部分企业在增值税扩围之后出现税负上升的情况。比如对一些交通运输企业来说,其固定资产的更新周期较长,在营改增之前已经购置了固定资产,短时间不会有大型固定资产的更新,就得不到固定资产进项税额的抵扣,企业税负上升。田志伟(2013)利用CGE模型测算出交通运输业税负不降反升,税负上升0.17%。

(三)多档税率的存在会造成企业效率损失。由于税率的不同,导致税率企业的边际成本低于社会平均边际成本,低税率企业的规模就会大于社会最优规模;反之高税率企业规模就会小于社会最优规模。在税负差异的驱动下,劳动、资本、土地等生产要素会从高税率企业流向低税率企业,产生资源错配,从而降低整个产业对生产要素总体的利用效率。营改增之后,增值税税率在原有17%、13%和零税率的基础上增加了11%和6%两档税率,增加这两档税率的初衷是为了减少改革阻力和缓减财政收入压力。但正是因为多档税率的存在,违背了增值税的中性原则,导致了全要素生产率的损失。在市场交易中,企业会面临着不同税率的上下游供应商和客户,企业在购进和销售时就会出现不同的增值税税率,从而导致销项税额和进项税额的不匹配抵扣,影响了企业的财务费用和管理成本多档税率会直接导致不同行业的税负水平各异,在当今行业高度关联和融合的市场经济中,会阻碍产业结构的优化升级。对于高度融合的不同税率不同行业来说,企业需要分开核算,进一步增加了企业的运营成本。多档税率的存在也会给税收征管带来难度,为企业通过改变上下游企业之间的购销关系进行避税留下了漏洞。

(四)增值税优惠政策过多不利于征管。《增值税暂行条例》原有对增值税优惠政策的规定品目繁多,包括免税项目、即征即退政策、先征后退政策等等。营改增之后,为了改革的顺利推行,将改革的不利因素降低,又新增了很多过渡性优惠政策。优惠政策品目增多,会大大增加税务部门在执法过程中的操作难度,进而加大企业逃避税的概率。而对企业采取的免税优惠政策,使得企业在销售环节免税而不得进行进项税额的抵扣,无形中又会增加企业的税负,给企业带来额外的负担三、增值税后续改革建议(一)选择适当时机进行增值税立法。增值税全面扩围改革之后,要结合《增值税暂行条例》和《营业税暂行条例》的规定以及营改增过程中发现的具体问题和收集到的各方意见建议,立即启动增值税的立法工作,让目前我国第一大税种做到有法可依。增值税立法的过程也可以采取先试点后全面铺开的办法在经济比较发达、大中型企业比较集中的省份先行试点,结合试点中发现的问题逐步改进。待试点经验比较成熟、试点法律体系比较完善的时候找准时机在全国范围内全面推行。同时结合经济发展情况,对一些比较容易变动的条款规定一定的时限,保持好税法的相对稳定性。(二)用好优惠政策缓解企业税负加重。针对税收优惠政策和企业税负增加的双重压力,要找准二者之间的均衡点。一方面要对现有品目繁多的优惠政策进行全面评估清理,进一步规范、统一,坚决禁止地方政府出台所谓的地方优惠政策,避免引起税收执法风险,造成税收待遇的不公平。各地税务部门要严把企业享受优惠政策的审查关,确保政策落实到位。同时要加大打击伪造资质享受优惠政策的力度在执法上进一步保障税法的公平性。另一方面针对税负加重的行业和企业,中央政府要评估税负是长期性增加还是暂时性增加。对于长期性税负增加的行业,要认真分析税负增加的原因,及时采取有效措施。比如由于税率上升造成的税负上升,在立法之前要及时进行测算调整;对进项抵扣不足的行业,要适时扩大该行业的抵扣范围等。对由于改革前已经进行固定资产更新而抵扣不足的企业,要出台临时性文件,建议扣除固定资产的折旧之后允许进项抵扣。为了适应供给侧改革潮流,要重点加强对企业进行设备更新、创新研发等的税收优惠。

(三)简化征管,贯通增值税抵扣链条。增值税改革的目的在于更大范围体现增值税的中立性。适当简化税率,不仅有效降低了税收征管难度,而且避免了因税负不均衡导致的经济运行状态的扭曲及税收的超额负担增大。另外,现阶段人工成本与利息支出等均不能抵扣进项税额,一般纳税人的认定标准过高凡此种种均导致了增值税链条尚未全线贯通,重复征税问题依然存在企业抵扣的范围有限,企业融资难、人力成本高等企业发展瓶颈问题尚未得到有效解决。

(四)提高征管水平创新治税体系。增值税的全面推开,税源范围更加广泛,更要注重多机构、多部门的横向信息资源共享,全面实现税务、工商、海关、公安以及银行等的联网,切实提高信息利用度,形成税源监控的合力。加大对税务部门及税务人员的绩效考核力度,用量化的指标来指导税务部门及人员开展工作,用制度来约束执法裁量权的应用。针对新纳入增值税征税范畴的企业,要加强对这些企业的辅导培训,帮助纳税人及时跟进政策变化及时解决纳税人提出的“营改增”问题。进一步加强“以票控税”的管理办法,做好国地税原有业务的衔接。

(五)推动税收透明化,优化税制结构。增值税改革后有效地降低了间接税总量,调整了直接税与间接税的比重,在降低总体税负的基础上,使税收结构产生了良性转变。我国税收结构改革的远期目标应该是建立以所得税为主体税种税制结构,在“营改增”改革后,应在保持总体税负不变的前提下,逐步调整税收结构,提高直接税比重,并适时推动税收透明化建设,使纳税人与政府达成了一种“纳多少税就享用多少公共服务”的默契,为建立以所得税为主体税制结构奠定一个良性的税收环境。数式的取旋(六)推动事权与支出责任相适应的财政体制。增值税改革后中央政府应逐步上收部分事权,合理下沉一定财权,使财政充分调动中央与地方两个积极性。地方财权的相对扩容需求主要体现在两个方面。圆方面体现在将部分地方事权上收并由中央政府承担,应逐步理清中央与地方政府之间的责任边界,适时调整政府间事权的合理划分,通过适当增加中央政府的事权,有效地促进政府间财政关系的良性转变,增强地方财政的稳定性;另一方面体现在中央政府将超额收入下沉至地方政府,应通过加大转移支付力度,进一步平衡中央和地方的财权、事权。

摘自:《预算管理和会计》

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