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论农村集体经济发展的现状、困难及对策
发布时间:2017-07-11 17:30:03   浏览次数:118 次   来源:市财政局

——关于咸阳市农村集体经济情况的调研报告

农村集体经济是农村经济中最重要的组成部分,其发展程度关系到整个农村经济发展大局,发展壮大村集体经济是增强农村基层党组织凝聚力和战斗力、增强服务功能、促进经济发展和实现共同富裕的重要物质基础。现阶段发展壮大村集体经济是农村基层组织建设的重点和难点,是加快社会主义新农村建设的重要保证,也是解决村集体“有钱办事”的根本途径。大力发展村集体经济,切实壮大村集体经济实力,才能为进一步巩固党在农村的执政基础提供经济保障。

了解目前农村集体经济发展状况、加快村集体经济发展步伐,促进村集体经济可持续发展是我们面临的一个现实而紧迫的问题。按照省财政厅《关于对全省行政村集体经济发展现状进行调研的通知》要求,我们对咸阳市的各个县市区进行了深入调研,与部分乡镇和村级干部进行了座谈,并走访了一些群众和部分农经部门负责人。对当前农村集体经济的发展情况有了更为直观深入的了解,同时也对农村集体经济发展中出现的新情况、新问题有了新的认识和思考。

一、研究农村集体经济发展的背景

(一)农村集体经济的概念

农村集体经济是指“农村社区集体经济组织以本集体成员集体所有的财产,通过直接经营或者出资、出租、出让、转让等方式实现价值增值,并以集体公共服务或者公平分配等方式实现集体及其成员利益的活动。”我国农村集体经济经历了由初级社到高级社再到人民公社的重大转变,但仍保持着集体所有的属性,而否认农民的私人产权。我国宪法第八条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的产销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。”

(二)新中国成立后我国农村集体经济发展的历史

集体经济是农村发展的方向,是农村建设社会主义的经济基础,是农民实现共同富裕的根本保证,也是家庭经营沿着社会主义方向发展的制度保障。

新中国成立后,毛泽东同志将农村个体经济改造成集体经济,消除私有制,建立社会主义公有制,极大地壮大了农村集体经济实力。1980年5月,邓小平同志在中央发表了《关于农村政策问题》的讲话,明确地指出,发展集体经济是我们的总方向。1990年3月他在《国际形势和积极问题》中再次提出:“中国社会主义农业的改革和发展,从长远看,要求两个飞跃。第一个飞跃是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制。第二个飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。”江泽民同志始终高举邓小平理论伟大旗帜,在党的十四大报告中指出,围绕各地实际经验,把壮大集体经济放在改革的前列。胡锦涛同志始终坚持中国特色社会主义道路,在党的十七大报告中指出,把农民增收作为新农村建设的核心,集中力量发展县域经济,有条件的地方发展乡镇企业。习近平总书记在全面深化改革领导小组第五次会议强调,积极发展农民股份合作,改革集体资产股份权能,赋予农民更多权利,要探索集体所有制有效实现形式,发展壮大集体经济。充分说明发展村集体经济在当前建设社会主义新农村的重要性和紧迫性。

二、咸阳市农村集体经济发展的现状

(一)基本情况

咸阳市位于陕西省八百里秦川腹地、关中平原中部,面积约1.01万平方千米,辖兴平一市,秦都渭城两区,武功、礼泉等10县,共127个乡镇、8个街道办事处、1840个行政村,人口约50.4万人。根据我们调查统计情况看,以村民委员会为组织单位的农村集体经济发展不容乐观,村集体经济收入来源单一,主要是各级财政拨付的行政办公经费,有五分之四的村处于“空壳村”状态。

1、近80%的农村集体经济为空壳子,集体经济底子薄弱。咸阳市共有1840个行政村,其中无集体经济收入1534个,占行政村的83%,有集体经济收入的村为306个,占总数的17%。在有集体经济收入的村中,收入5万元以上村有81个,占有收入村的26%,收入在10万元以上村为36个,占有收入村的11%,收入在50万元以上的村有病8个,占有收入村的2.6%,集体经济收益两极分化现象严重。

2、农村集体经济收入来源比较单一。主要来源包括机动地 发包收入、集体资产租赁收入、征地补偿费收入和财政补贴收入等,但90%以上的村集体经济的来源仅有机动地发包收入和财政转移支付收入两项。

从我市开展村集体经济试点工作开展情况看:有的积极探索“支部+企业(合作社)+农户+市场的模式。由村级组织牵头成立专业合作社,吸纳村内企业及农户现金入股,通过发展休闲观光农业、开发乡村旅游,开展技术指导、信息传递、物资供应、市场营销等生产经营,实现集体与群众“双赢共富”目标。如礼泉县袁家村由村级组织牵头成立公司,吸纳村内企业及农户入股,发展休闲观光农业、乡村旅游,开展技术指导、信息传递、物资供应、市场营销等生产经营,壮大集体经济。烽火村依托乡村旅游平台,采取“村两委+投资商+农户”的试点模式,成立了经营公司,发展现代服务业、旅游综合开发等产业。利用各景点带来的游客资源,扶持住户开办餐饮、旅店和当地土特产展示交易,实现村集体增收和财政资金保值增值,群众实现就业和增收。礼泉昭陵社区前山村、淳化县石桥镇咀头村等试点村试点资金主要用于提升基础设施建设,做优农业主导产业。采取“集体统一制业、群众地权入股、按户分人管护、收益比例分成”的发展模式,通过土地流转或入股,实现土地资源的有序整合。有的探索“支部+公司+农户”的模式。盘活闲置集体土地和林地资源,将村集体待开发利用的耕地、林地作为发展壮大村级集体经济和农民增收。如三原县高渠乡申家村、武功县义乐寺村、彬县龙高镇龙马村等。将村集体待开发利用的耕地吸纳出租,吸纳外来商户投资兴办产业和企业,增加资源利用率,充分发挥产能效益。通过土地、林地出租、转让等途径增加集体收入,壮大集体经济,支撑农村经济协调发展。将集体耕地、荒山林地在公司、村办企业、引资客户中入股进行股份合作,集体和农户参与分红,比例分成,同时搞好集体经济管理,发展公益产业,保护生态环境,促进可持续发展;有的探索村集体参股收益的模式。如三原县大程镇大程村,成立现代农业开发公司,搭建服务平台,实行“三个盘活”(即盘活资源、盘活土地、盘活企业)参股现有入园的每户企业。形成集体公司参股每户企业,集体公司资产不断发展壮大。有的依托乡村旅游景点配套设施收益。如长武县亭口镇亭北村、旬邑县马栏镇马栏村等试点村。利用本村流转土地建设餐饮、停车场、住宿综合服务区。项目建成后,按照村民、村民小组和集体的持股比例分配收益,利用各景点带来的游客资源,扶持古街区住户开办餐饮、旅店和当地土特产展示交易,实现村集体增收,群众实现就业和增收。

(二)试点工作主要做法

我们按照中省综改部门的部署,坚持把发展壮大村级集体经济作为夯实基层基础、加快农村经济社会发展、帮助群众脱贫政富奔小康的重头戏来抓,以四个坚持(坚持集体所有、坚持市场导向、坚持改革创新、坚持因地制宜)为导向,创新思路,强化措施,扎实有序推进发展壮大村级集体经济试点工作。建立健全由财政局牵头负责,综改办组织协调、村级具体实施、相关部门各负其责的工作机制。取得了一定成效。主要做法:

1、理清思路、科学谋划

试点工作开展以来,我们结合实际,鼓励试点县(村)因地制宜探索资源有效利用、提供服务、物业管理、混合经营等集体经济实现形式,确保集体资产保值增值。要求试点村要有明确的村级集体组织,不得以村级基层组织、村级自治组织代替和干预村级集体经济组织的政策经营行为。积极探索农村“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的发展新模式。同时注重建立健全制度体系,相继完善了扶持村集体经济资金管理、绩效考核等有关办法,加强和规范扶持村级集体经济发展财政奖补资金的管理,切实提高资金使用效益,进一步明确了财政奖补资金支持对象、使用范围、使用方式、预算管理、工作监督和绩效管理。礼泉县袁家村按照“试点示范、典型带动、重点突破、积极稳妥”的思路,从转变观念、广辟财源、增加投入、加强管理、完善体制入手,通过政策扶持、产业支撑、示范带动、路径引领等措施,逐步建立起多样化的发展路径,增强村级组织自身“造血”功能,促进集体经济发展壮大,激发村级组织活力,提升服务群众的能力。烽火村紧紧依托乡村旅游项目平台,充分发挥财政项目资金撬动作用,大力发展村级集体经济,壮大村级集体经济实力,带动村民共同发展,共同致富,实现财政资金保值增值。三原县大程村坚守不改变村级集体产权性质、不损害集体利益、不损害农民利益的“三条底线”,确保村级集体经济发展成果惠及本集体所有成员,切实调动群众参与的积极性、主动性和能动性,从而有力地推进了扶持村级集体经济试点工作的顺利开展。

2、加强领导、夯实责任

试点工作开展以来,各级党委、政府把发展壮大村级集体经济作为夯实基层基础的重要任务,主要领导亲自抓、分管领导具体抓,一级抓一级、层层抓落实。形成了“市抓协调、县抓组织、乡抓落实、村抓实施”的工作格局。各试点县制定了支持村级集体经济发展的具体实施方案。各试点村分别制定了村级产业发展规划和具体实施方案。明确了年度和阶段性目标,进一步夯实了工作责任。

3、科学规划、编制方案

一是编制试点村试点方案。要求各试点村按照统一制定的标准文本,根据试点内容要求和项目资金使用方向,科学编制试点工作方案。主要内容包括:试点村名称、地址、人口、村两委主要负责人、集体经济组织等基本信息;清产核资确定的村集体所有土地等资源情况、经营性和非经营性资产情况、村级财务及管理情况;村级产业特点、发展规模;村集体拟发展的主导产业、优势特色产业、经营组织管理方式、投资赢利模式及预期评估收益情况、经营收益分配机制等;村集体成员对项目发展意愿或一事一议决策机制议定情况;县级及村集体认为需要提供的其他重大信息或情况。二是试点县编制年度试点实施方案。明确试点的组织机构、目标任务和主要内容、拟采取的主要政策措施、资金安排情况、资金使用方向及绩效目标等。

4、建立健全民主议事和公开公示制度。

建立公开议事机制,比照一事一议财政奖补政策做法,民主议定经营项目、经营模式、试点方案等,实行财务公开和项目公示,采取何种试点模式,实施那些项目经过村民代表大会,杜绝少数人说了算的现象。接受群众监督。特别是注重发展集体经济要充分发挥村集体的主导作用和农民的主体作用,把一事一议民主决策融入到试点工作中,怎么发展集体经济、怎样监督管理、未来收益怎样分配都要由村民民主议事决定。加强廉政教育和风险防控,杜绝贪污、私分、侵吞财政资金和集体收益等违法违纪行为。

5、盘活现有集体资产。各村级党组织通过盘活闲置或低效使用的门面、老校舍等各类集体存量资产,采取村级自主经营、竞标租赁等方式实现资源利用效率最大化,增加村集体经济收入。培育农业主体,利用现有资源创收入。各村级组织在农民自愿的基础上,采取租赁承包、土地入股等多种形式流转土地,增加村集体经济收入。

6、加强监督检查。积极指导帮助试点村理清思路、落实责任。市综改办对试点村实施方案进行逐一审核,反复修改,并多次深入到镇村一线,检查指导试点工作,将这项工作作为农村综合改革的重要任务。定期不定期对试点县、试点村工作实施情况进行检查和考评。实行责任具体到人,工作任务落实到人。加强对试点村各项工作落实情况和财政资金使用情况监督检查,防止虚报项目套取资金和侵害村集体及村民利益的行为发生。

三、农村集体经济发展面临的困难、问题及原因

试点工作开展以来,我们紧抓全省扶持壮大村集体经济试点机遇,积极鼓励村级党组织大胆探索壮大集体经济。在发展村集体经济方面做了有益探索,初步形成了加大资金扶持、盘活集体资产、培育农业主体、发展服务经济的体制,解决了村集体“无钱办事”的难题,但客观看,大部分村由于基础薄弱、资源贫瘠、村干部观念落后,“空壳村”的比重还很大。发展农村集体经济还存在不少问题和困难:

(一)存在问题

一是发展意识不强。有的试点村干部缺乏发展意识。发展壮大村集体经济的责任感不强,发展观念滞后,思想僵化、认识模糊,思路狭窄,办法不多,经营管理理念落后。个别村村级集体经济发展还明显滞后,创新性、专业性人才匮乏。有的村支两委班子发展思路不清,发展村集体经济意识不强,找不到村级集体增收渠道,有的是没有能人领办经济实体。从我们了解的情况看,部分有村级集体经济的村,对集体“三资”缺乏有效的管理,在集体资产运营方面,没有长远的规划和思考,缺乏驾驭经济工作的意识和能力。一些村干部思想僵化、观念守旧,自我发展意识不强,缺乏内在发展动力,实现集体经济增长的形式单一,过分强调缺乏资金、人才、技术等客观条件,等、靠、要的思想比较严重,很多资源资产没有得到充分开发利用。

二是重视不够。有的县乡领导对发展村集体经济试点工作还不够重视,有关部门还没有形成密切配合的工作机制。在实际工作中,各县区对发展村级集体经济还没有成熟的想法、成熟的政策、成型的路子,县区综改办处于单打独斗状态。县乡重视、指导协调不够。部门职责不够清晰。试点县在对试点村主导产业规划、土地流转、招商引资、人才培训、政策宣传等方面的指导和提供市场拓展、品牌推介方面服务还不够。

三是工作进展不一。各试点村经济发展不在一个层次。有的试点村的管理能力、知识结构还很不足,工作进展不一。例如袁家村起步早,已经形成比较成熟的经验,得到中省市的认可推介,取得了显著成效。而其他试点村启动晚,还处于探索阶段。有的村有资源优势,有的村有区位优势,但都没有得到很好的整合和利用。

四是村集体经济收入来源窄。有的试点村村级集体经济底子薄弱,仅靠出租集体土地,主要靠上级财政对发展集体经济的扶持。村集体原始积累底子薄,资金来源渠道单一,总的收入来源主要依靠于财政补助收益。

五是资金投入不够。巧妇难为无米之炊。第一桶金很重要。有了第一桶金,我们可以像滚雪球一样,越滚越大,最终实现村级集体经济的发展壮大。但从现在来看,各级财政资金投入与村级集体实体对接不够,市县财政还没有设立专项扶持资金,各类惠农支农项目资金还没有优先支持村级集体经济组织,各级金融机构对村级集体经济发展项目还没有优先提供信贷和金融支持,财政、扶贫、农业、科技等相关涉农资金没有得到有效整合利用等,这些都是制约村级集体经济发展的瓶颈和问题。

(二)影响、阻碍发展村集体经济的主要原因

1、发展村集体经济缺少“能人”。一是受市场经济和打工潮的影响,村集体经济“一穷二白”的现实下,很多年富力强、懂经济、有头脑、有闯劲的人纷纷外出务工或创业,导致多数村干部年龄偏大,且思想保守、观念落后,缺乏经营能力。二是村委会人员少,常规工作任务重、压力大,整天疲于应付,没有把主要心思和精力摆在发展村集体经济和增加群众收入上,工作思路老套,抓农村经济因循守旧、按部就班。三是多数村干部“小农”意识严重,缺乏长远眼光,认为发展集体经济费力不讨好、吹糠不见米、风险自己担、利益集体享,不敢担当,担心发展村集体经济搞砸了会新增债务,还会遭到斥责和埋怨,甚至会丢选票,存在“不求有功、但求无过”的思想。四是驾驭市场经济的能力不足,在发展集体经济上裹足不前,畏手畏脚不敢先行先试。

2、发展村集体经济缺少可利用资源。一是实行家庭联产承包责任制时,多数村已将集体土地、山林、水库等资产全部包产到户到组,已无集体资产可用,没有与致富能手合股联手经营等方式,把潜在资源用活用好。二是少数村有集体资产,但由于地势边远,交通不便,导致开发利用价值不大。三是有的村干部为降低风险,将集体资产简单处理,一次性收取承包费或出让费,导致集体资源利用率低,村级集体经济缺乏可持续收入。

四、加快农村集体经济发展的建议

(一)高度重视,把发展村集体经济作为农民致富的重要抓手。

一是要省市县各级政府共同提高认识。一方面,省一级要高度重视扶持村集体经济发展工作,安排专门的扶持资金,搞好方案设计和相关扶持政策和资金管理办法的出台工作。另一方面要督促市县各级健全管理机构、管理法规,加强约束力,创造村集体经济运行外部宽松坏境。二是要提高乡镇领导班子的认识,增强积极性。创新发展理念,打破固步自封不思进取的思想,变要我做为我要做,建立村集体经济发展考核奖惩机制以进一步增强乡镇领导班子的工作积极性。

(二)拓宽选人用人渠道,选优配强村级班子。

一是要选优配强村党组书记,打破行业、身份、地域限制,从致富带头人、科技致富能手、返乡创业人员、退伍军人、大学生村官等人群中,大胆选用思想解放、事业心强、思路清晰、懂经营、善管理的“能人”担任村党组书记,不拘一格用人才。二是加强对农村干部的培训,通过培训,使他们掌握市场经济、经济管理、农村实用技术和常用法律等知识,提高村干部驾驭经济工作能力。三是充分用好用活“三项机制”。建立支持干事者、保护发展者、宽容失误者的用人机制,打消干部求稳怕乱、不想发展、不敢发展的思想包袱,增强干部主动担当、主动发展意识,解决畏难情绪和“等、靠、要”思想。

(三)培育新型经营主体,激活集体经济。

培育和发展新型经营主体,推进农业经济经营形式的创新。探索建立土地股份合作社、土地流转公司或村级农民综合合作社。以农民自愿为前提,在行政村范围内,可将全体或大多数农民的承包地集中起来,实行土地股份合作,在此基础上对农产品加工或其他投资者进行再合作。

(四)多措并举,积极探索各具特色的村集体经济发展之路。

科学、合理利用村集体资源,把资源作为经营性资产来运作。一是具有适宜开发的荒山、荒水、荒坡等资源性资产或闲置抛荒耕地的村,可以大力营造丰产林、速生林,建设“绿色银行”。二是具有自然景观、生态资源的优势的村,可以发展旅游观光业和休闲服务业,搞农家乐旅游,开办休闲垂钓园、采摘园、乡村旅游等项目,发展第三产业,增强村集体造血功能。三是具有自然优势、资源优势、区位优势的村,可以进行招商引资。村集体通过提供土地和落实优惠政策,引入带动能力强的小型企业,借助外力发展自己,壮大村集体经济。四是搭建农村集体经营型建设用地交易平台,以村集体所有为主体,在符合规划的用途管制的前提下,对村集体经营性建设用地实施招、拍等方式,在取得土地手续后,以租赁或入股,土地出让收益由村级组织用于发展壮大集体经济,解决被征地农民基本生活保障和壮大村集体经济。

(五)形成合力、营造村集体经济发展的良好环境。

在目前发展村集体经济举步维艰的情况下,营造一个良好的环境显得尤为重要。从外部环境来看,各级各部门和全社会都要关心和支持集体经济的发展。从乡村自身来看,要通路、通水,改善基础条件,并加强对村民的教育,形成纯朴的民风来招商引资,壮大集体经济。财政、综改部门切实负起责任,加强对试点工作的指导和监督。县、乡两级政府把发展壮大村级集体经济作为当前和今后一个时期“三农”工作的重点内容,科学编制本地村级集体经济发展规划,建立健全有关制度,乡镇切实抓好具体组织、指导和实施工作,纳入目标绩效重点考核内容。立足试点村的自身资源禀赋、人才状况和区位特点,因地制宜制定村级集体经济发展规划,提出具体发展目标,找准村级集体经济发展的路子。

(市财政局  姚鹏飞 供稿

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